El Área de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción viene estudiando desde hace algunos años la problemática de las ciudades. La creciente urbanización de la población, así como la masificación del transporte vehicular, están generando severos problemas de movilidad en todo el mundo. La tendencia mundial es a re acondicionar las ciudades para uniformar su densidad, descentralizarlas, mezclar los usos, minimizar las distancias de traslado diario, hacer que el grueso de los traslados requeridos pueda concretarse en bicicleta o a pie. Para ese proceso, muchas ciudades en el mundo han comprendido que su principal activo es la autorización para construir.
Es comprensible que quien compra un terreno le pague al propietario por su ubicación y por la infraestructura urbana ya existente. Se difunde, entonces, la posibilidad de que el emprendedor le pague a la ciudad la infraestructura a construir a cambio de que ésta autorice a construir metros adicionales. Así, podemos intentar simplificar el concepto de Plusvalía urbana como el incremento en el valor del suelo producido por una acción estatal, sin intervención alguna de sus dueños.
Si entendemos al valor del suelo como el importe monetario que obtendría el titular del bien inmueble o unidad funcional de proceder a su disposición o venta, descontando el valor de lo edificado, entonces el llamado “plusvalor”, es la diferencia entre el valor del suelo antes de las acciones que generen su valorización y el valor resultante que adquiere luego de los mismos.
Este valor agregado puede devenir de:
- Modificación o dotación de indicadores urbanísticos.
- Modificación de la normativa urbanística en grandes terrenos de la ciudad.
- Actos administrativos o convenios urbanísticos.
- Obras de infraestructura urbana
- Ejecución de planes de desarrollo urbano u ordenamiento territorial y aquellos instrumentos de planificación y gestión definidos por la normativa urbanística.
Las revalorizaciones son, en general, resultantes del propio proceso de crecimiento de las ciudades dado que la demanda por más espacio para la construcción, sumada al carácter no reproducible del suelo, tiene como resultado la elevación de los respectivos precios.
La captura de estas Plusvalías urbanas de forma parcial o total por parte del Estado constituye un apoyo decisivo para la financiación de servicios públicos como el transporte, el suministro de agua, la recolección y disposición final de residuos sólidos, así como para la construcción de viviendas sociales y la infraestructura necesaria para su funcionamiento.
El estudio realizado por el Área de Pensamiento Estratégico se concentró en las experiencias que sobre la captación de estas Plusvalías urbanas por parte del Estado presentan algunas ciudades de Brasil y Colombia.
Caso Brasil
La captación de Plusvalías urbanas creadas por el desarrollo urbano en las ciudades brasileñas en las últimas décadas ha sido una fuente cada vez más importante para la financiación de servicios públicos que debían acompañar dicho desarrollo.
En un principio las plusvalías eran apropiadas por los dueños de las tierras, salvo casos excepcionales donde se aplicaba la contribución de mejoras o contribución de valorización.Por lo general, en el pasado la expansión de los servicios fue financiada con recursos públicos, mientras que la valorización de los terrenos era apropiada por los respectivos dueños, con las citadas excepciones.
Las nuevas concepciones sobre valorización inmobiliaria, como resultante del desarrollo urbano, que surgieron a partir de los años ‘70 en Brasil, representaron un gran paso adelante, en el sentido de tornar a las ciudades en sostenibles, desde un punto de vista económico, social y ambiental.Los nuevos instrumentos legales e institucionales creados a partir de estas nuevas concepciones proporcionaron a las administraciones municipales herramientas poderosas para la intervención en el medio urbano en pos de proporcionar un desarrollo urbano menos desequilibrado.
Los conceptos de “suelo creado” y “otorga onerosa”, así como la mención explícita a la función comunitaria de la propiedad urbana y de la ciudad -que en la práctica permitía la separación del derecho de propiedad del derecho de construir- representaron piezas fundamentales en la concepción de Operaciones Urbanas- OU-. Éstas, a su vez, constituyen instrumentos muy eficaces para la promoción del desarrollo de áreas periféricas, para la regeneración y revitalización de áreas degradadas, recuperación de centros históricos e instalación de nuevas infraestructuras -especialmente viales-, y la construcción de viviendas sociales.
La forma de captura de Plusvalías urbanas generadas por derechos adicionales de construcción tuvieron, en San Pablo (Brasil), un expresivo avance cuando en las nuevas Operaciones Urbanas (OU Faria Lima y Água Espraiada) las fórmulas anteriores de cálculo de las contrapartidas económicas dieron lugar a los Cepacs (Certificados de Potencial Adicional de Construcción). El uso de Cepacs permite una captura mayor de valor en la medida en que el precio pagado por metro cuadrado adicional por el emprendedor inmobiliario por sus derechos adicionales de construcción (o cambio de uso) se aproxima más a los precios de mercado con relación a la fórmula anterior de cálculo.
¿Qué es un CEPAC?
Un CEPAC puede representar una cantidad determinada de metros cuadrados de derechos de construcción adicionales, dependiendo de dónde se formó la OU. Por ejemplo, en la OU de Faria Lima los CEPAC oscilaban de un mínimo de 0,8 a un máximo de 2,8 m2, y en la OU de Agua Espraiada, de 1,0 a 3,0 m2, porque los precios del suelo varían entre distintos lotes, incluso dentro de la misma OU.
La administración pública que crea y posee los derechos de desarrollo puede vendérselos a los emprendedores que quieran edificar con una densidad mayor a la permitida previamente en esos lotes. Los CEPAC se venden en subasta a través de la Bolsa, y si el interés de los emprendedores es alto, los precios pueden llegar a aumentar. No hace falta que el sector público valore la propiedad, porque el mercado se encarga de hacerlo. Los ingresos por la venta de CEPAC se depositan bajo una ley muy estricta en una cuenta utilizada para financiar proyectos de infraestructura y de viviendas sociales dentro de la OU, de manera que no aumenta la presión sobre el presupuesto de la ciudad.
Colombia: el caso Bogotá
Las ciudades colombianas han desarrollado en las últimas décadas dos formas principales de captura de plusvalías urbanas: a) la contribución de valorización, y b) la participación en plusvalías. La forma que más ha contribuido a la financiación de la infraestructura en las ciudades colombianas ha sido, sin duda, la contribución de valorización, que permite recuperar parte o la totalidad de los incrementos en el precio del suelo derivados de la implantación de obras públicas.
En el caso de Bogotá, para determinar el valor de la contribución de cada inmueble se toman en cuenta los siguientes factores y características del predio:
- Estrato: nivel o condición socioeconómica del predio, definido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
- Densidad o número de pisos: se refiere al número de pisos construidos por cada unidad predial o inmueble.
- Destino económico o uso: corresponde al uso del inmueble. Éste puede ser residencial, comercial, industrial, institucional, lote o suburbano.
- Grado de beneficio: distancia entre la manzana donde se localiza el predio y el eje de la obra más cercana al objeto del cobro, establecido en un sistema de cuatro franjas bajo el concepto de grado de beneficio mayor (1), medio (2), menor (3) y mínimo (4).
- Área: extensión en superficie de cada terreno o inmueble.
La valorización por beneficio local es un tributo que recae sobre los bienes raíces que se benefician con la ejecución de una obra pública en una determinada zona del distrito. La valorización por beneficio general es un tributo que recae sobre todos los bienes raíces del distrito con la ejecución de una obra pública que se realiza exclusivamente en él.